超层越界采矿发生安全事故该由国土部门埋单吗

案 例

某县一乡镇有证煤矿，因越界开采发生了一起井下塌方事故，造成人员伤亡。事故发生前，所在辖区的国土资源所一名副所长履行了井上日常巡查职责，没有发现越界开采违法行为，该县国土资源部门也没有接到相关部门对该矿越界开采的通报和群众举报，司法机关最终却以监管不到位、工作措施不力为由，对那名副所长处以玩忽职守罪。就这起案件，在当地引起了争议，超层越界采矿发生安全事故，国土资源部门究竟该不该承担相应责任？

分 歧

对国土资源部门应不应当承担此类安全事故责任，有两种不同意见：第一种意见认为，国土资源部门是管理和保护矿产资源的政府部门，井下越界开采应当是该部门的监管范围，发生事故，理应承担责任；第二种意见认为，矿产资源的保护、开发利用和安全监管是由政府相关部门共同来完成的，其分工、职责、工作程序各不相同，在国土资源部施行的《国土资源执法监察巡查工作规范》中规定，井下越界开采巡查不属于国土资源部门职责范围。所以，在国土资源部门不知情的情况下发生井下安全事故，国土资源部门不应当承担相应责任。

分 析

笔者认同第二种意见。在国土资源部门巡查中没有发现，也没有接到相关部门对矿山企业超层越界开采的通报和群众举报的情况下，国土资源管理部门不应当为发生的安全事故“埋单”。

井下巡查不属于国土资源部门工作人员的职责范围。国土资源部2009年9月19日颁布的《国土资源执法监察巡查工作规范》（国土资发〔2009〕127号）第十一条明确规定，巡查应当及时发现以下国土资源违法行为：未经批准非法占用土地的；在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的；占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田的；无证勘查、开采矿产资源的；法律规定其他占用或者毁坏国土资源的违法行为。这些行为当中没有井下巡查的内容，所以国土资源部门没有对有证矿区进行井下巡查的职责。

国土资源部门没有井下日常检查的资格和职能，越界开采违法行为处置程序有先后。2016年12月27日，国土资源部办公厅复函山西省国土资源厅国土资厅函〔2016〕2128号，就矿山井下开采发现查处职责有关问题进行明确：国土资源主管部门没有日常下井检查的资格和职能。一是根据《矿山安全法》、《煤炭法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院446号令）等相关规定，矿山企业存在越界开采行为的，应由相关部门依法责令停产整顿和处罚；发现越界开采构成违法采矿的，应当通报国土资源主管部门，由国土资源主管部门依法进行查处。二是《国土资源执法监察巡查工作规范》第十一条明确了国土资源主管部门执法巡查应当及时发现的违法行为类型，不包括井下越界开采行为。国土资源部并将这份文件抄送各省、自治区、直辖市国土资源主管部门。由此可见，煤炭、安监部门和国土管理部门对超层越界、超越矿区范围采矿的管理和处置具有先后关系。安监部门是越界开采的牵头管理部门，具有排查地下越界开采行为的法定职责和能力，按照有关法律法规规定的程序，应及时移送相关部门处理。国土资源部门由于没有对井下越界开采破坏矿产资源及时发现的法定职责，所以，只能在接到安监部门通报后，及时组织执法人员到实地核查属实后，严格按照《矿产资源法》第四十条规定（超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任）进行立案处罚。

法律法规赋予相关职能部门的职责不同。第一，《煤炭法》第二十六条规定：煤矿生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。第六十条规定：违反第二十六条规定的，由劳动行政主管部门会同煤炭管理部门责令停止作业，由煤炭管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。第二，《安全生产法》《矿山安全法》等相关法律法规，明确了安全生产许可证的发放单位，即安监部门有日常监督检查非煤地下矿山，对矿山工程安全做出评价，避免超层越界等非法工程出现的职责；有对出现的非法工程和隐蔽工程进行打击，使其必须在批准区域按设计开采，严禁超层越界、超高超宽作业的职责；也有撤销安全生产许可证的职责。第三，《矿产资源法》中没有国土资源部门应对超层越界开采进行日常监督检查的条款。

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